Döntéshozatal törvényességi felhívással összefüggésben

Tisztelt Közgyűlés!

A szennyvízelvezető hálózatba történő utólagos bekötés szabályairól szóló 13/2010. (II.26.) önkormányzati rendelettel (továbbiakban: Ör.) kapcsolatban a Pest Megyei Kormányhivatal a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (továbbiakban: Mötv.) 134. § (1) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva 2016. január 18-án PEB/030/148-1/2016. számon törvényességi felhívást bocsátott ki, melyet mellékleten csatolunk. 

A Kormányhivatal jogszabálysértésre való hivatkozással 60 napos határidő tűzésével arra hívta fel a T. Közgyűlést, hogy a rendeletet helyezze hatályon kívül. 

A törvényességi felhívás az alábbi megállapításokat tartalmazza: 

„Az Ör. 2. § (1) bekezdése szerint az érdekeltségi egység tulajdonosa érdekeltségi egységenként a szennyvízelvezető hálózatra történő utólagos csatlakozásért hozzájárulást köteles fizetni. A továbbiakban a rendelet a hozzájárulás mértékére és megfizetésére vonatkozó szabályokat állapítja meg. 

A fizetési kötelezettséget előíró jogszabályok hierarchiáját Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény 29. § (1) bekezdése határozza meg. A hivatkozott jogszabályhely szerint fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét megállapítani kizárólag törvényben, vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet, kivéve, ha az Európai Unió kötelező jogi aktusa vagy nemzetközi szerződés eltérően rendelkezik. 

Az előbbiekben ismertetett jogszabályi rendelkezések alapján tehát megállapítható, hogy fizetési kötelezettség önkormányzati rendeletben történő megállapítására kizárólag törvényi felhatalmazás alapján kerülhet sor. Törvény utólagos közmű csatlakozási hozzájárulás önkormányzati rendeletben történő megállapítására nem ad felhatalmazást. 

A közműves ívóvízellátásról és a közműves szennyvíz elvezetésről szóló 38/1995. (IV.5.) Korm. rendelet 2013. február 28-ig hatályos 4. § (1) bekezdése kifejezetten a szolgáltatót hatalmazza fel arra, hogy a bekötés feltételeit – ideértve a bekötésért fizetendő díjat is – meghatározza. 

A 2013. március 1-jétől hatályos, a víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról szóló 58/2013. (II.27.) Korm. rendelet 55. § (1) bekezdése szerint a víziközmű-törzshálózat mentén fekvő ingatlanoknak a víziközmű-hálózatban történő bekötését a víziközmű-szolgáltatónál az ingatlan tulajdonosa vagy egyéb jogcímen használója az ingatlan tulajdonosának írásbeli hozzájárulásának birtokában kezdeményezheti (igénybejelentés). Ugyanezen szakasz (5) bekezdése értelmében az igénybejelentést követő 15 napon belül a víziközmű-szolgáltató tájékoztatja a bejelentőt arról, hogy a (2) bekezdés szerinti feltételek maradéktalan teljesítéséhez milyen további feladatokat és fizetési kötelezettségeket kell teljesítenie. E tájékoztatás keretében a víziközmű-szoláltató – többek között – megállapítja a víziközmű-fejlesztési hozzájárulás összegét. Ez a szabályozás is egyértelműsíti, hogy a víziközmű-hálózatba való bekötési igény felmerülése az igénylő és a szolgáltató között keletkeztet kapcsolatot „jogviszonyt. 

A víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény (a továbbiakban: VKsztv.) 72. § (2) bekezdés szerint „víziközmű-fejlesztési hozzájárulást a víziközmű-szolgáltató szedi be az ellátásért felelős javára és jogosult azt jogszabály vagy hatóság által előírt vagy az üzemeltetési szerződésből fakadó felújítási, pótlási és beruházási kötelezettség teljesítéséhez szükséges mértékig felhasználni, összhangban a Hivatal által jóváhagyott gördülő fejlesztési tervvel. E körben a víziközmű-fejlesztési hozzájárulás a víziközmű-szolgáltató tulajdonába tartozó rendszerfüggetlen víziközmű-elem felújítására vagy pótlására is felhasználható. A Vksztv. 9. §. (1) bekezdés kimondja, hogy a közigazgatási területén lévő felhasználási helyekre és az azokat közvetlenül ellátó víziközmű-rendszerre nézve a (2) és (3) bekezdésben foglalt eltérésekkel a települési önkormányzatot - a fővárosban a fővárosi önkormányzatot – illetik az ellátásért felelős jogai és terhelik annak kötelezettségei.

Az előbbiekben rögzítettek alapján az önkormányzat képviselő-testülete nem jogosult a víziközmű-fejlesztési hozzájárulás, illetve rácsatlakozási (hálózatfejlesztési) díj összegének meghatározására, tekintve, hogy a közművezetékre utóbb rákötni szándékozóval nem az önkormányzat, hanem a szolgáltató áll közvetlen kapcsolatban. 

Az Alkotmánybíróság a témakörben leszögezte, hogy utólagos rákötési díj, fejlesztési hozzájárulás megállapítására az önkormányzatnak nincs lehetősége. Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, bár az igénylővel szemben közvetlenül a szolgáltató áll kapcsolatban, nincs jogi akadálya annak, hogy a bekötés feltételeire és összegszerűségére az önkormányzat a szolgáltató számára követelményeket szabjon. Tulajdonosi minőségben – szerződés alapján – kötelezheti a szolgáltatót arra, hogy a Korm. rend.-ben részletesen meghatározott feladatainak teljesítése kapcsán egy-egy ingatlannak az ivóvíz-szolgáltatásba való bekötéséért és más szolgáltatásért meghatározott nagyságrendű költségeket vagy hozzájárulási díjat érvényesítsen. Az önkormányzatot azonban tulajdonosi szerepköre sem hatalmazza fel normatív tartalommal bíró ún. „szolgáltatási szabályzat” megállapítására.

 Az Ör. bevezető részében hivatkozott, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 28. § (2) bekezdés szerint, ha a kiszolgáló utat, illetőleg közművet a települési önkormányzat megvalósította, annak költségét részben, vagy egészben az érintett ingatlanok tulajdonosaira átháríthatja. A hozzájárulás mértékéről és a megfizetés módjáról a települési önkormányzat képviselő-testülete hatósági határozatban dönt. Az idézett törvényi rendelkezés alapján az önkormányzat arra jogosult, hogy az általa megvalósított közművek költségeit áthárítsa az érintett lakosságra. Ezen költségáthárítás hatósági határozat formájában történhet.”

A törvényességi felhívással kapcsolatban álláspontom a következő: 

Az Alaptörvény 40. cikke szerint: „A közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvető szabályait a közös szükségletek kielégítéséhez való kiszámítható hozzájárulás és az időskori létbiztonság érdekében sarkalatos törvény határozza meg.” 

A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (továbbiakban: St.) többek között az Alaptörvény fenti cikkének végrehajtása érdekében került megalkotásra, melynek a törvényességi felhívásban is megjelölt 29. §-a ennek megfelelően a „közteherviselés alapvető szabályai” címet viselő V. fejezetben található. 

Az St. 28. § (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik: 

„28. § (1) Magyarországon minden természetes személy, jogi személy és más jogalany

a) adó, járulék, hozzájárulás, vagyonszerzési illeték, pótlék vagy más hasonló - az állam közvetlen ellenszolgáltatása nélküli - rendszeres vagy rendkívüli fizetési kötelezettség, továbbá

b) az állami közhatalom birtokában nyújtható szolgáltatásért, eljárásért fizetendő felügyeleti díj, eljárási és felügyeleti illeték, igazgatási szolgáltatási díj, pótdíj

[az a) és b) pont a továbbiakban együtt: fizetési kötelezettség] teljesítésével járul hozzá a közös szükségletek fedezetéhez.”

Az St. 28. § (1) bekezdése tehát a közös szükségletek fedezetéül szolgáló államháztartási bevételek (közterhek) forrásait nevesíti. A normaszöveg szerint ezek rendszeres vagy rendkívüli adók, adójellegű bevételek vagy más hasonló fizetési kötelezettségek, melyek közös és meghatározó jellemzője, hogy nincs mögöttük közvetlen ellenszolgáltatás. A közterhek másik csoportját pedig az állam közhatalom birtokában nyújtott valamely szolgáltatásáért, eljárásért fizetendő tételek (illeték, díj, stb.) alkotják. Ezeket a törvény együtt fizetési kötelezettségként definiálja. 

A fentiek alapján levonható az a következtetés, hogy az St. 29. § (1) bekezdése nem általában véve minden fizetési kötelezettség bevezetésére fogalmaz meg korlátozó előírásokat, hanem csak a közteherviseléshez kapcsolódó, ellenszolgáltatás nélküli vagy közhatalmi szolgáltatásokért, eljárásokért teljesítendő fizetési kötelezettségek bevezetését korlátozza. 

Az Ör. az Étv. 28. § (2) bekezdésében meghatározott közművesítési hozzájárulás áthárításának normatív szabályait tartalmazza. A rendelet alapján az utólagos rákötésért fizetendő hozzájárulás álláspontom szerint nem illeszthető be az St.-ben közteherként megjelölt fizetési kötelezettségek egyikébe sem, ezért annak önkormányzati rendeletben való megállapítása nem teszi szükségessé az St. szerinti külön törvényi felhatalmazás meglétét, így az történhet eredeti jogalkotói hatáskörben is. Ennek oka, hogy a közművesítési hozzájárulás megfizetése nem marad ellenszolgáltatás nélkül, mert az a közműhálózat igénybevételének jogaként jelentkezik az ingatlantulajdonosok oldalán. 

Ez a szemlélet mutatkozik meg a vízgazdálkodási társulatok rendeltetésével kapcsolatban is, melyet a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (továbbiakban: Vt.) IX. fejezete szabályoz. A vízgazdálkodási társulatok közül a víziközmű társulat közfeladatként a település, az együttesen ellátható települések belterületi, illetve lakott területi részének közműves vízellátását, szennyvízelvezetését, szennyvíztisztítását, a belterületi vízrendezést és csapadékvíz elvezetést szolgáló vízilétesítményeket hoz létre, illetve fejleszt.

A társulat tevékenységét legnagyobb részt a tagok által kötelezően fizetendő érdekeltségi hozzájárulásból fedezi. A taggyűlés által elfogadott hozzájárulás pedig a Vt. 44. § (2) alapján a közfeladatok teljesítésével nyújtott szolgáltatás ellenértéke. 

Ennek megfelelően egy víziközmű-beruházás kapcsán az ingatlan tulajdonosa vagy a víziközmű társulat tagjaként, vagy - ha ingatlana nem tartozik a társulat érdekeltségi területéhez és az önkormányzat élni kíván az Étv. 28. § (2) biztosította jogával-, közművesítési hozzájárulásként fizeti meg ugyanazt a funkciójú és rendeltetésű összeget. 

A törvényességi felhívás hivatkozik a víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény egyes rendelkezéseinek végrehajtásáról rendelkező, 58/2013. (II.27.) Korm. rendelet 55. § (1) és (5) bekezdésére, melyekből a Kormányhivatal szerint az következik, hogy a víziközmű-hálózatba való bekötési igény felmerülése az igénylő és a szolgáltató között keletkeztet kapcsolatot, „jogviszonyt”. 

A közműberuházás megvalósítása és az azzal összefüggésben fizetendő közművesítési hozzájárulás a víziközmű-szolgáltatási jogviszony keretein belül nem értelmezhető, mivel a víziközmű-szolgáltatási (közüzemi) jogviszony a víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény 2. § 24. pontja alapján a víziközmű-hálózat megvalósítását nem öleli fel. Ezért sem tekinthető az Ör.-ben szereplő szabályozás ellentétesnek a hivatkozott Alkotmánybírósági megállapításokkal, mivel  az önkormányzat az Ör. megalkotásával nem avatkozott be a közszolgáltató és a lakos közötti víziközmű-szolgáltatási jogviszonyba. 

Ugyanakkor a közmű megvalósításért az Ör. szerinti teljesítendő fizetési kötelezettség rendeltetése alapvetően más, mint a hivatkozott Korm. rendelet 55. § (5) bekezdésében szereplő víziközmű-fejlesztési hozzájárulás, ugyanis utóbbi, a víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény 69. §-ában meghatározott fizetési kötelezettség, melyet a nem lakossági felhasználóknak kell teljesíteniük a szolgáltatási kapacitásért, annak bővítéséért, vagy a szolgáltatási minőség emeléséért. 

A jogalkotási felhatalmazás megléte tekintetében végezetül pedig nem hagyható figyelmen kívül, hogy amennyiben utólagos közműcsatlakozási hozzájárulás, azaz közművesítési hozzájárulás önkormányzati rendeletben történő megállapítása nem lenne lehetséges, akkor az Étv. 28. § (2) bekezdését nem lehetne végrehajtani.  E jogszabályhely alapján ugyanis egyértelmű, hogy a feladat- és hatáskör címzettje a képviselő-testület, tehát az érintett eljárás az ún. önkormányzati hatósági ügyek csoportjába tartozik. Ide azon önkormányzati ügyek tartoznak, amelyek tekintetében törvény a képviselő-testületet jelölte ki hatósági jogalkalmazást végző közigazgatási szervként.  Ha viszont nem lehet normatív szabályokat előírni, azaz rendeletet alkotni, akkor egy jogszabály végrehajtására, alkalmazására irányuló hatósági tevékenységet sem lehetne értelmezni, ugyanis nincs anyagi jogszabály, melyet a hatóság alkalmazni tudna. 

Az eljárások eredményeként megszületett hatósági döntések azáltal lesznek mindegyik fél számára elfogadhatók, hogy azok mindenki által előre ismert objektív mércén és normatív szabályokon alapulnak, azaz a jogalanyok jogait és kötelezettségeit, valamint a jogalkalmazók számára követendő eljárást csak jogszabályban lehet meghatározni. 

Meglátásom szerint tehát az Étv. 28. § (2) bekezdése azzal, hogy a közművesítési hozzájárulás tárgykörét a hatósági eljárások körébe vonta és a képviselő-testületet jelölte meg a hatósági jogkör gyakorlójaként, önmagában az önkormányzati rendeletalkotást nem zárta sőt, nem is zárhatta ki, mindössze a döntés hatósági karakterét rögzítette. 

Mindezekkel rendeletünk összhangban van, ugyanis annak 3. § (2) bekezdése szerint az utólagos közműcsatlakozási hozzájárulás mértékéről és a megfizetés módjáról szóló döntés a polgármester által meghozott egyedi hatósági határozat formájában történik. A 3. § (6) bekezdése szerint pedig a rendelet alkalmazása során a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. 

A fentiek alapján tehát a törvényességi felhívásban foglaltakkal nem értek egyet, álláspontom szerint az Ör. nem jogszabálysértő ezért rendeletünk hatályban tartására teszek javaslatot. 

Kérem a T. Közgyűlést, hogy a határozati javaslatot fogadja el! 

Érd, 2016. február 18.

HATÁROZATI JAVASLAT

Érd Megyei Jogú Város Közgyűlése a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 134. § (1) bekezdésében foglaltakra figyelemmel a Pest Megyei Kormányhivatal PEB/030/148-1/2016. számon kibocsátott törvényességi felhívását megvizsgálta. 

A Közgyűlés a törvényességi felhívásban foglaltakkal nem ért egyet, ezért a felhívással érintett, a szennyvízelvezető hálózatba történő utólagos bekötés szabályairól szóló 13/2010. (II.26.) önkormányzati rendeletet hatályában fenntartja. 

A Közgyűlés felkéri a Polgármestert, hogy a Pest Megyei Kormányhivatalt jelen döntéséről és a döntés indokairól írásban tájékoztassa. 

Határidő: 2016. március 17. 

Felelős: T. Mészáros András polgármester 

Szavazás módja: nyílt szavazás, egyszerű többség szükséges.